Article paru le 27/03/2013 dans

Le Cercle des Echos

L’Etat : nouveau maillon faible du développement en Afrique Subsaharienne ?

D’abord quasiment absent, puis longtemps parent pauvre des économies africaines, le secteur privé apporte désormais une contribution notable à la croissance du continent. Son dynamisme et ses potentialités se heurtent cependant souvent aux comportements et aux positions des Etats et des Administrations, qui deviennent ainsi le nouveau maillon faible de notre développement et doivent donc réaliser des mutations profondes et urgentes.

Depuis les indépendances jusqu’à la décennie 1970/1980, le développement des pays africains s’est avant tout réalisé sous l’impulsion de leurs Etats et de leurs secteurs publics. L’absence de structures  privées capables de réaliser des projets de grande envergure et la concentration entre les mains des Etats de l’essentiel des ressources financières et humaines de ces pays naissants expliquent pour une grande part la généralité de ce constat. Les luttes d’influence nées de la guerre froide et la forte séduction idéologique des thèses communistes et anti-impérialistes sur de nombreux dirigeants africains, souvent très charismatiques, ont encore renforcé cette orientation.

Les choix stratégiques souvent contestables menés par les Etats, la mauvaise gestion patente de la plupart des entreprises publiques, l’échec peu à peu avéré des régimes communistes au niveau mondial, le revirement de la pensée dominante des institutions internationales ont cependant progressivement  conduit à considérer le secteur privé comme utile, puis nécessaire, au développement économique. Initié d’abord dans les pays anglophones puis s’étendant aux pays francophones, ce revirement, largement répandu à partir des années 1980, n’a cependant été ni facile ni toujours efficace. La politique d’encouragement du secteur privé, formulée au plus haut niveau des Etats, a été rarement parfaitement relayée dans les politiques publiques et dans le fonctionnement quotidien des administrations. Les obstacles posés à l’encontre d’une croissance saine des entreprises privées ont donc été souvent maintenus et ont freiné l’apparition d’un secteur formel solide et moderne dans des secteurs stratégiques, notamment industriels, qui nécessitent souvent un appui décisif des Etats à leur démarrage. Le dynamisme naturel des initiatives privées s’est surtout exprimé dans des activités commerciales et de services, plus faciles à monter et de rentabilité plus rapide. La nature même de ces activités s’accommodait bien, en outre, à ce qu’une large partie d’entre elles se développe de préférence dans l’informel, ce qui facilitait aussi des « arrangements » possibles avec de nombreux interlocuteurs du secteur public. Dans cette approche, qui a dominé dans nombre de secteurs et de pays, la multiplication d’entreprises privées a été réelle mais elle s’est souvent faite sur la base d’entreprises de qualité modeste et peu contributives au développement, sauf en matière d’emplois faiblement qualifiés, et au détriment des intérêts financiers des Etats : ce secteur privé est bien resté durant cette période en deçà des espoirs placés en lui.

Le panorama se transforme de plus en plus vivement depuis le début des années 2000

Le panorama se transforme de plus en plus vivement depuis le début des années 2000. Dans la plupart des pays subsahariens, des secteurs de premier plan sont passés pour l’essentiel entre les mains d’entreprises privées : banques, assurances, sociétés de télécommunications, mines par exemple. Des  sociétés à capitaux africains, désormais puissantes, modernes et performantes, y jouent un rôle de plus en plus prédominant, même dans les industries minières avec certaines compagnies sud-africaines, et nourrissent une part significative d’une croissance économique qui s’accélère sur le continent. Leur poids financier et psychologique, leur caractère « off-shore » ou les réglementations spécifiques auxquelles elles sont soumises leur permettent en effet souvent d’être peu dépendantes des faiblesses et des retards des lois et règlements nationaux, tout comme de la prédation quotidienne d’un grand nombre de fonctionnaires peu soucieux d’efficacité et de bien public. A côté de ces grandes sociétés et encouragés par elles, les  Petites et Moyennes Entreprises (PME) continuent aussi à progresser  rapidement en nombre et en importance : certes, leur espérance moyenne de vie reste courte, leur rentabilité fréquemment incertaine et leur valeur ajoutée encore faible. Toutefois, les banques, concurrence oblige, les soutiennent  davantage et elles sont maintenant les plus créatrices d’emplois dans beaucoup de pays. On y compte de plus en plus de nouvelles générations de jeunes entrepreneurs, souvent formés à l’étranger, prêts à rationaliser leur gestion et à s’intégrer dans les secteurs formels si cet effort ne les pénalise pas à l’excès. Enfin, les Etats eux-mêmes acceptent désormais de confier à de grandes sociétés privées la construction, mais aussi la gestion, de projets d’infrastructures de très grande ampleur dont la technicité et la taille financière les dépassent : ce sont les Partenariats- Public-Privé (PPP), souvent évoqués mais encore trop rarement menés à bien en raison de leur complexité et de l’exigence de leurs engagements.

Cette montée en puissance et les réussites constatées tendent désormais à faire porter sur le seul secteur privé la pleine responsabilité du développement économique à venir : c’est le nouveau dogme du « tout privé ». Pourtant, cette inversion des premiers rôles est tout aussi illusoire que son contraire. La réalité quotidienne montre en effet tous les freins et obstacles qui, du fait de la faiblesse des Etats, pénalisent encore les entreprises africaines par rapport à leurs concurrentes installées dans d’autres parties du monde. Trois exemples  décisifs peuvent  en être donnés. Les conditions de création, de fonctionnement et d’investissement des entreprises d’abord : les pays africains figurent encore en queue du classement du « Doing Business » avec lequel la Banque Mondiale évalue chaque année la qualité de l’environnement dans lequel évoluent les sociétés : sur les 185 pays classés en 2012, le continent comptait seulement 8 pays – en incluant l’ile Maurice -, dont 7 anglophones, aux 100 premières places. La fiscalité ensuite : les pouvoirs publics n’ont su jusqu’ici ni élargir suffisamment l’assiette des impôts, ni rendre leur fiscalité incitative au service d’objectifs majeurs définis par ailleurs. Il en résulte une charge pesant lourdement sur les secteurs « saisissables » de l’économie, qui facilite encore la corruption et les passe-droits. La justice enfin : en dépit des progrès réels du droit applicable – en zone francophone avec l’OHADA par exemple -, la pratique des tribunaux montre la modeste compétence économique des juges et la fréquence des jugements abusifs, qui pèsent négativement sur les décisions des investisseurs. Seul des Etats forts et tournés ouvertement vers le développement économique peuvent accélérer les réformes institutionnelles, utiliser efficacement le levier fiscal, obtenir l’efficacité de leur système judiciaire. Faute de savoir assez rapidement se transformer et corriger leurs faiblesses dans un monde concurrentiel où la qualité de l’environnement favorise la performance, les Etats africains contraignent donc leurs secteurs privés à progresser dans des conditions médiocres et leurs administrations deviennent eux-mêmes le nouveau maillon faible de notre développement.

Les actions à mener pour corriger cette situation sont connues et souvent annoncées : simplification des règles et des procédures, rapidité et transparence des décisions administratives, mise en place de tribunaux professionnels, meilleure formation des fonctionnaires, instauration d’une culture du mérite, du résultat, mais aussi de sanction sévère des fautes dans la fonction publique, efficacité accrue du recouvrement des recettes fiscales et douanières, consolidation de l’Etat de droit,..Elles gênent cependant de nombreux intérêts particuliers et supposent une transformation des mentalités, ce qui rend leur mise en œuvre lente et difficile.

Pour faire sauter au plus vite ces verrous, trois approches devraient être d’une utilité particulière. D’abord mener les réformes dans un cadre régional plutôt que national : les réticences aux changements pourraient sans doute  ainsi être plus facilement contournées et l’impact des mutations serait immédiatement plus important. Ensuite, inscrire ces changements dans un effort de planification à moyen terme des grands objectifs suivis par l’Etat et des programmes pour les atteindre : en mettant en valeur une vision globale et cohérente de l’économie et de la société qu’il gère, l’Etat devrait pouvoir mieux faire admettre par chacun les changements nécessaires qui concernent son administration et l’intérêt qu’ils représentent. Enfin, appliquer au maximum un dialogue véritable et fréquent entre l’administration et le secteur privé pour que chaque partie comprenne bien les besoins et les préoccupations de l’autre et que les besoins de réformes du secteur privé soient pris en compte dans des délais plus raisonnables.

En l’état actuel, la transformation des Etats en Afrique subsaharienne n’a donc pas été la plupart du temps  au rendez-vous des exigences des entreprises privées sur lesquelles repose désormais la responsabilité d’une part importante du développement économique des pays concernés. Les handicaps qui résultent de cette situation nous privent vraisemblablement d’1 à 2 points de taux annuel de croissance du Produit Intérieur Brut (PIB). Même si ce dernier a sensiblement progressé pour approcher aujourd’hui 6% en moyenne sur l’ensemble du continent, ce manque de 2% nous coûte cher: il nous sépare en effet de l’objectif d’un taux de progression de 8% du PIB, à partir duquel l’émergence économique apparait souvent atteignable. C’est dire combien l’enjeu d’un effort massif  en faveur d’un Etat fort au service du développement  est essentiel et urgent.

Paul Derreumaux